二、當(dāng)前妨礙黨的制度建設(shè)的幾種傾向

我們黨從成立的那一天起，就高度重視黨章及一系列黨規(guī)黨法的制定。以后歷經(jīng)革命、建設(shè)和改革，黨的制度建設(shè)不斷與時(shí)俱進(jìn)，特別是十一屆三中全會(huì)以后，“黨的建設(shè)逐步走出了一條不搞政治運(yùn)動(dòng)，而靠改革和制度建設(shè)的新路子”，取得了重大成就，初步形成了以黨章為根本，以黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等為構(gòu)成，包括黨的根本原則、組織體制、活動(dòng)機(jī)制、實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則等主要內(nèi)容，涵蓋黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)等各個(gè)方面的黨的制度體系框架。

但是，客觀分析黨的制度建設(shè)的現(xiàn)狀，我們不僅要看到成績(jī)，還要看到差距和不足。從總體上看，黨的制度建設(shè)在力度和措施上與制度所具有的全局性、根本性地位還不相適應(yīng)；制度供給在質(zhì)量和數(shù)量上與黨的理論創(chuàng)新步伐和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求還不相適應(yīng)；制度執(zhí)行在公正和嚴(yán)格上與黨內(nèi)外的期盼和要求還不相適應(yīng)；制定遵守在自覺和普遍上與制度所應(yīng)具有的權(quán)威性和公信力還不相適應(yīng)。黨的制度建設(shè)之所以存在著這些差距和不足，主要是由于一些黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在認(rèn)識(shí)和行動(dòng)上還存在著忽視制度、輕視制度、不能有效運(yùn)用制度的傾向。突出表現(xiàn)在：

一是習(xí)慣運(yùn)用政策、講話規(guī)范黨內(nèi)生活，不太習(xí)慣運(yùn)用制度規(guī)范黨內(nèi)生活。黨的政策、領(lǐng)導(dǎo)人講話和黨規(guī)黨法都是我們黨治黨管黨、治國(guó)理政十分重要的手段。政策和講話主題集中、擬定快捷、執(zhí)行高效，具有迅速動(dòng)員群眾、鼓舞群眾、解決問題的特點(diǎn)和作用。但是，政策、講話與制度相比，也存在著規(guī)范性、穩(wěn)定性較差，公開性、民主性不夠，以及程序制約不足、沒有強(qiáng)制力等弱點(diǎn)。因此，我們不能把政策、講話與制度混為一談，更不能用政策、講話代替制度，而必須明確二者不同的適用范圍和功能作用，做到各司其職、相得益彰。否則，就必然會(huì)導(dǎo)致政策和講話內(nèi)容越來(lái)越多、篇幅越來(lái)越長(zhǎng)、要求越來(lái)越細(xì)、權(quán)威越來(lái)越高；而制度則越來(lái)越被虛化、形式化和口號(hào)化。毋庸諱言，現(xiàn)在實(shí)踐中一些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)在制度建設(shè)上下的功夫不夠，集中注意力也不夠，制定制度不注重調(diào)查研究，不注重充分討論，不注重解決問題，導(dǎo)致制定的制度好看不好用，或者既不好看也不好用。這種現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)切實(shí)予以糾正。

二是習(xí)慣發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部、特別是一把手的作用，不太習(xí)慣發(fā)揮制度的作用。事是人做的，我們當(dāng)然要重視發(fā)揮人、特別是領(lǐng)導(dǎo)人的作用。但是，人的作用的發(fā)揮應(yīng)當(dāng)以受到制度約束為前提，以遵守制度規(guī)定為底線，以維護(hù)制度權(quán)威為保證。否則，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手的作用發(fā)揮得越大，黨的事業(yè)受到的危害就越大，“文革”就是極為慘痛的教訓(xùn)。習(xí)近平同志明確指出，民主集中制是我們黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，是我們黨最大的制度優(yōu)勢(shì)。我們要通過健全、細(xì)化重大決策制度、選人用人制度、民主監(jiān)督制度、反腐倡廉制度等各項(xiàng)重要制度，規(guī)范和制約領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手的權(quán)力，保證其在制度之下而不是制度之外，更不是制度之上發(fā)揮個(gè)人作用，以從源頭上解決一些地方和部門存在的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手難以監(jiān)督和制約的問題。

三是習(xí)慣通過一刀切的命令方式快速解決問題，不太習(xí)慣通過健全制度從根本上解決問題。有些問題發(fā)生急、發(fā)展快、突然爆發(fā)，需要也可以用一刀切的命令方式迅速解決；而有些問題則盤根錯(cuò)節(jié)、牽扯廣泛、蔓延已久，需要深入調(diào)研、認(rèn)真梳理后通過制定制度才能從根子上徹底解決；還有些問題需要兩種方法并用，先遏制、再治理，既治標(biāo)、也治本。當(dāng)前，我國(guó)各種矛盾多發(fā)頻發(fā)，社會(huì)管理問題突出，權(quán)力腐敗比較嚴(yán)重。我們黨作為執(zhí)政黨，這些矛盾和問題都必然會(huì)集中反映到黨內(nèi)生活中來(lái)。這就要求我們必須更加重視和習(xí)慣運(yùn)用制度方式來(lái)解決深層次的矛盾與問題，避免簡(jiǎn)單化，少用一刀切。誠(chéng)然，制度建設(shè)和制度創(chuàng)新的成效有一個(gè)從小到大、從隱性到顯性的過程，難以立竿見影，快速見效。但是，制度的導(dǎo)向、預(yù)期和懲治作用卻使其收益隨著時(shí)間的推移呈現(xiàn)雪球效應(yīng)，制度執(zhí)行得越持久、越穩(wěn)定，其成效就越成倍放大；而如果我們現(xiàn)在在一些重要制度的建設(shè)上稍有松懈，未來(lái)出現(xiàn)的問題卻可能是全局性、長(zhǎng)期性、甚至是災(zāi)難性的。近年來(lái)，我們黨在反腐倡廉和干部制度改革等方面加大了黨內(nèi)制度建設(shè)力度，注重系統(tǒng)規(guī)劃、重點(diǎn)推進(jìn)、配套實(shí)施，取得了比較好的效果，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上全面推開。

四是習(xí)慣以制度解決重點(diǎn)與突出問題，不太習(xí)慣以制度防范普遍存在的苗頭性、傾向性問題。重點(diǎn)問題、突出問題暴露得比較充分，危害比較嚴(yán)重，解決這類問題的經(jīng)驗(yàn)也會(huì)比較成熟，因而容易引起重視，也不難制定制度。但由于積弊太深、法不責(zé)眾，這類制度往往執(zhí)行成本較高，執(zhí)行難度較大，效果往往要打折扣。而對(duì)那些普遍存在的苗頭性、傾向性問題，我們一開始或者比較遲鈍麻木，或者不愿認(rèn)真面對(duì)，或者拿不出成熟的辦法，結(jié)果錯(cuò)過了以制度及時(shí)預(yù)防、化解矛盾的最佳時(shí)機(jī)；等到問題逐步惡化、不容拖延時(shí)再去解決，則已事倍功半、積重難返。因此，加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，我們既要強(qiáng)調(diào)把握重點(diǎn)，著力解決突出矛盾和問題；又要注重見微知著，善于防范普遍性的苗頭問題。

五是習(xí)慣抓制度制定，不太習(xí)慣抓制度執(zhí)行和遵守。制定制度重要，執(zhí)行和遵守制度更重要；制定制度多是政績(jī)，制定制度好更是政績(jī)。制度多而不用，不如沒有，甚至效果更壞。當(dāng)前在黨內(nèi)制度的執(zhí)行和遵守上問題比較突出：有的避重就輕、避難就易，容易的就執(zhí)行，難的就不執(zhí)行，做好人的就執(zhí)行，得罪人的就不執(zhí)行；有的一己當(dāng)頭、趨利避害，對(duì)自己有利的就遵守，不利的就不遵守，寬以待己，嚴(yán)以律人；有的搞制度性投機(jī)，鉆制度空子，打擦邊球，謀取個(gè)人利益最大化；有的搞上有政策，下有對(duì)策，陽(yáng)奉陰違，口是心非；有的搞小圈子、拉幫結(jié)派，對(duì)圈子內(nèi)是一套制度，對(duì)圈子外則是另一套制度；有的明目張膽違反黨紀(jì)國(guó)法，搞權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易、權(quán)色交易。凡此種種，都要求我們必須以鐵的意志和手段，狠抓制度執(zhí)行和遵守。

六是習(xí)慣對(duì)黨的理論、政策和國(guó)家法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳，不太習(xí)慣對(duì)黨的制度的學(xué)習(xí)宣傳。對(duì)黨的重要理論、方針政策和國(guó)家法律法規(guī)進(jìn)行學(xué)習(xí)宣傳是完全必要的，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大力度，真正做到使之入耳、入腦、入心。但與此同時(shí)，我們決不能忽視甚至輕視對(duì)黨章和其他一系列重要黨規(guī)黨法的學(xué)習(xí)宣傳。實(shí)踐中，不少黨員對(duì)黨章不熟悉、不學(xué)習(xí)；不少領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨的反腐倡廉制度和選人用人制度不學(xué)習(xí)、不遵守；不少媒體對(duì)黨的制度建設(shè)不宣傳、不報(bào)道。我們要認(rèn)識(shí)到，不重視、不習(xí)慣對(duì)黨的制度進(jìn)行學(xué)習(xí)宣傳，既是黨的制度權(quán)威性不高、執(zhí)行力不強(qiáng)的重要原因，也是其必然結(jié)果。而黨的制度如果缺乏權(quán)威、難以執(zhí)行，則不僅黨的理論和政策不能真正得到有效貫徹，而且國(guó)家法律法規(guī)也不可能真正確立權(quán)威。