加強“頂層設(shè)計”激發(fā)地方活力 公共政策改革決定中國未來

3月19日，十二屆全國人大常委會第一次會議在京舉行。（新華社）

【美國詹姆斯敦基金會網(wǎng)站3月28日文章】題：政策改革措施凸顯了中國轉(zhuǎn)型的潛力(作者美國州立波特蘭大學副教授布魯斯·吉利)

由于在過去一年里出現(xiàn)了一些成熟的條件，中國將在未來五年對公共部門實施一系列改革措施。

2013年的全國人大會議讓人們得以一窺未來十年可能出現(xiàn)的公共部門改革。兩個清晰的主題出現(xiàn)了：在北京建立“頂層設(shè)計”機構(gòu)監(jiān)督宏觀層面的治理；通過財政和機構(gòu)的改革激發(fā)地方政府的主動性。

用“頂層設(shè)計”管理改革的理念來自于21世紀初工程和軍隊系統(tǒng)領(lǐng)域，后來被引入廣泛的公共部門改革討論。在2008年對過去30年的改革進行回顧時，這個說法最初被用作下一個30年改革的模板。隨后共產(chǎn)黨在2010年對這個說法表示了贊成。2011年公布的“十二五”規(guī)劃承諾“更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，明確改革優(yōu)先順序和重點任務(wù)”。

簡單來說，這意味著增量改革和就實施討價還價不再存在了。在政府管理方面，將采取“減微觀，重宏觀”。中國將試圖克服“碎片式威權(quán)主義”———這是自支持國家發(fā)展集中化的改革開始以來的決策特征。整合后的新部委將形成更連貫的公共政策，提供全國性模板。這意味著會鼓勵創(chuàng)造高度專業(yè)、有洞察力的機構(gòu)。

“頂層設(shè)計”的需要在中國于東中國海和南中國海的眾多領(lǐng)土爭端方面也變得越來越明顯，在海上，以前有五個不同的部門執(zhí)行各種各樣的海洋執(zhí)法任務(wù)。新的國家海洋局將這些機構(gòu)整合在一起。這不僅會實現(xiàn)北京外交政策的“頂層設(shè)計”，還有可能應(yīng)用于中國對東中國海地區(qū)的政策。創(chuàng)建單一機構(gòu)，使得本地區(qū)政府可與其討論行為準則，這給外國政府以明確的談話對象，可能對因中國行為不一致導致的摩擦產(chǎn)生影響。

中國領(lǐng)導人意識到官僚作風已經(jīng)成為權(quán)力尋租和對財產(chǎn)權(quán)侵犯的根源。隨之而來的是承諾新的全國性金融系統(tǒng)和房地產(chǎn)登記制度，這些可以加強稅收、政策的執(zhí)行和反腐努力。

全國人大會議上通過的財政和機構(gòu)改革也可讓我們觀察到將在未來十年逐步成為重點的公共政策問題。取消國家人口和計劃生育委員會是以斯大林式風格宣布的。新的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會將把計劃生育整合進衛(wèi)生保健范疇，國家發(fā)改委將負責宏觀問題。

取消“獨生子女”部門與全國人大會議上提出的另一項改革也密切相關(guān)，即加快財稅體制改革，構(gòu)建地方稅體系———這是離職的總理溫家寶在他的政府工作報告中提出的。全國人大召開前一個月，國際貨幣基金組織發(fā)表報告預測，中國將于2020到2050年間的某個時候達到“劉易斯拐點”，到時農(nóng)村剩余勞動力向工業(yè)和服務(wù)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移將會停止，經(jīng)濟增長會變緩。再加上城市生育率下降及迅速老齡化，中國勞動人口將迅速減少。最明顯的政治影響之一是隨著經(jīng)濟增長放緩，地方政府將面臨照顧老年人的成本增加問題，增加對地方財政危機的擔憂。

重建地方管理的第二個方面是要推出的全面城鎮(zhèn)化計劃。盡管中國一直有城鎮(zhèn)計劃，這是首次將把農(nóng)民綁在土地上的戶籍制度整合進更廣泛的國家發(fā)展戰(zhàn)略中。隨著農(nóng)村剩余勞動力的消失，戶籍制度除了作為社會控制手段之外意義不大。地方政府需要更多城鎮(zhèn)居民以增加稅收。

發(fā)改委本身可能是全國人大公布的多項改革措施的最大贏家。發(fā)改委成了中國的國際通商產(chǎn)業(yè)部，人們顯然希望它能夠帶來日本通商產(chǎn)業(yè)省所創(chuàng)造的國家發(fā)展奇跡。現(xiàn)在對此的官方說法是“中國夢”。實現(xiàn)這個夢想主要依靠未來十年謹慎的公共政策和公共部門改革。

（來源：新華國際 編輯：王琦琛）